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WTO如何保护环境,论WTO决策体制和改革_论文精选

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WTO如何保护环境,论WTO决策体制和改革_论文精选

论WTO决策体制和改革

中美贸易摩擦经过近一年的谈判尚未尘埃落定。日美贸易谈判也正在进行中,一般认为比较容易达成一致。较为困难的是欧美贸易谈判,由于双方体量差不多,实力接近,更由于欧盟是一个由数十个国家组成的集团,各国利益不完全一致,要达成欧美双方满意同时又为欧盟内部各利益相关方接受的协议并不容易。

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作为全球最大的多边贸易组织,世界贸易组织(WTO)被改革声浪进一步扩大。接受中国经济时报记者采访的专家表示,2020年将成为全球多边组织规则改革的重要年份,WTO改革应坚持为发展中国家创造更好的世界贸易环境。

时间:2016-07-13 12:25点击: 次来源:网络作者:编辑评论:- 小 + 大

除中美、日美、欧美的贸易谈判之外,过去一年间美国凭借优势地位早早搞定了墨西哥和加拿大,重签了北美自贸协定。可见,美国总统特朗普执政以来彻底改变国际经贸秩序与规则的大动作、大阵仗的确使全球经济秩序进入多事之秋。不过,在我们看来,正如时人常言,“一切过去皆为序章”。真正改变全球贸易投资规则的大戏尚未开启但即将上演。这就是世界贸易组织的改革。

一、 前言

WTO有164个成员国,最重要的决策机构是部长级会议,2020年将在哈萨克斯坦举行第十二届部长级会议。但当前各国的分歧凸显,将使得明年WTO改革困难重重。

一、 WTO决策机制

WTO必须改革已成共识

世贸组织的主要目的是推进全球贸易的发展,然而,基于“污染的外部性”,贸易的发展有时会对环境造成威胁,比如固体废弃物贸易。在这样的背景下,WTO是如何协调贸易与环境的问题而不陷于贸易保护主义的呢?本文将对此展开论述。

国务院发展研究中心对外经济研究部研究室主任、研究员许宏强对本报记者表示,改革要坚持WTO的发展原则,获得发展机遇是WTO的根本目的,应坚持为发展中国家创造更好的世界贸易环境,坚持发展中国家特殊待遇和地位原则,这涉及到提高发展中国家的发展能力和对外开展贸易的能力。

WTO的决策机制是怎样的呢?它有正式和非正式两种制度安排

当然,围绕WTO改革的博弈早已展开。这从中美两国驻WTO大使在过去一年间几次WTO会议上针锋相对、剑拔弩张的长篇发言中可清楚看到。不过,正式的WTO改革谈判毕竟还未开始,那最多只是开战前的火力试探。接下来,随着中美、日美、欧美谈判接近尾声,不仅关系几大经济体而且关乎全世界一百几十个WTO成员方、重塑至少未来20年全球经贸秩序与规则的WTO改革谈判将大幕开启。其涉及的利益相关方之多、各方的差别与诉求差异之大、影响之深远都会超过任何两国之间的双边谈判。

二、 WTO的宗旨

WTO的重要职能机构之一——上诉机构将于12月10日面临三名大法官中的两位任期结束,最重要的争端解决机制将由此面临停摆。对此,中国认为,应当尽快启动上诉机构法官遴选程序,这与包括欧洲国家在内的60余名成员国的看法相一致。

正式的决策机制:“协商一致”、投票和“反向协商一致”

这出大戏无可避免。这是因为WTO所面对的世界已经不是1995年WTO成立时的世界,当然更不是WTO前身关税与贸易总协定成立的1947年的世界。

WTO的目的并非是纯贸易性的,提高生活质量、促进可持续发展等也是其目的。《马拉喀什建立世界贸易组织协定》前言部分说明:“认识到在处理它们在贸易和经济领域的关系时,应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的,同时应依照可持续发展的目标,考虑对世界资源的最佳利用,寻求既保护和维护环境,又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式,加强为此采取的措施……”可以推知,保护环境也是WTO的宗旨之一,但WTO 终究是一个促进全球贸易的组织,并非环保机构。

“WTO争端解决机制面临停摆,这或将促使2020年成为全球多边组织规则改革的重要年份,料对全球贸易格局产生深远影响。”中信证券首席经济学家诸建芳对本报记者表示。

“协商一致”是WTO的骄傲,它的决策由所有成员国的代表、大使或部长们通过“协商一致”原则做出,每个成员国都有投票否决权,就此而言,WTO比IMF(International Monetary Fund)和WB更加民主。

这就要简单回溯一下历史。WTO的前身是1947年成立的GATT,当时所面对的是二次大战破坏造成的缺乏任何规则的国际贸易乱局。GATT只是一个多边临时机制,但这一临时机制的形成,对于关税减让、减少非关税壁垒进而国际贸易的大发展确曾起了重要推动作用。1995年WTO取代GATT而成立,面对的则是经济全球化迅速发展、贸易结构显著改变、服务贸易与知识产权贸易重要性大大提高却规则缺失、贸易摩擦与争端越演越烈的现实。WTO除了继承GATT的宗旨继续倡导关税减让、消除非关税壁垒之外,更加注重开放市场和贸易投资便利化,注重贸易争端的机制化解决,注重政府补贴等不公平贸易措施的克服等。

三、 WTO的环保机制

WTO改革面对的问题有哪些?诸建芳表示,结合美国、欧洲等国的利益诉求来看,WTO改革基本围绕上诉机构改革、透明度问题、特殊与差别待遇等议题展开。

如果某一决定未能达成协商一致,则以投票决定。投票决策的方式主要有四种:简单多数、三分之二、四分之三以及全体成员方同意。但是,如果贸易大国反对,即使通过投票达成协议,该协议不被贸易大国执行,其影响和作用在国际贸易中没有任何实质作用和意义,反而威胁到WTO的地位和权威。因此,各成员国都尽量避免出现这种情况,正式的投票程序常常被“协商一致”取代。 此外,WTO还有“反向协商一致”的决策方式,即所有与会成员以“协商一致”的方式做出否定的表示,只要无人明确表示否决就赞成,任何不出席会议、出席会议不发言、发言只作一般评论、弃权等均不构成对决定的否决。这种决策方式主要用于争端解决机制。

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欧盟认为,WTO三分之二的成员要求特殊与差别待遇,反而使得迫切需要发展和帮助的国家的呼声被掩盖。建议鼓励成员积极退出特殊与差别待遇。在透明度上,欧盟建议对于故意且多次不遵守通报义务的成员加以惩罚,限制其参与WTO运作的权利。未来的WTO谈判可以体现灵活的多边主义概念。

非正式的决策机制:“休息室”决策过程

从WTO成立至今转眼间又过去了近四分之一个世纪。这25年,也恰恰是世界经济发展变化最为迅速的25年:全球化达到了前所未有的高度,地球村从概念变为现实,国际生产体系和全球价值链不断成熟,各国经济前所未有地相互依赖成为全球经济的一个部分或一个环节。在这种情况下,从经济学角度来看,世界经济发展所要求的已经远远不仅是各国开放市场取消关税和壁垒,让外国的产品自由进出,而且是全球生产要素自由流动、自由组合、自由生产。它不仅是跨国公司在甲国生产出产品以后自由地进入乙国和丙国(所谓“边境措施”),而是打开各国的边界,让跨国公司在甲乙丙丁诸国自由地安排其生产环节,不仅是生产要素在甲乙丙丁诸国自由地流动和组织,让原材料、零部件、半成品、产成品在各国间多次跨境流动,而且是各国具有保障生产活动得以有效运行的基本相同的企业制度、相同市场规则、竞争规则和真实成本,这就是所谓的“边境内措施”。

WTO的环保机构--贸易与环境委员会

许宏强表示,中国应该积极参与WTO改革,要有理有节地推进改革,既要坚持原则性,也要坚持一定的灵活性,团结广大发展中国家。我们还要坚持中国的发展中国家地位。进一步完善WTO的谈判和决策机制,要改变目前每一个WTO成员国都要同意的完全一致的决策方式,采用多种决策机制结合起来,比如多数决定原则等。要加强WTO贸易政策审议功能的严肃性和约束性。

所谓“休息室”决策过程,实际上是一种由惯例形成的制度安排,WTO并没有明文规定此种决策方式。经过选择的少数发达国家和发展中国家聚集在一起讨论相关议题,形成议案,然后提交部长大会讨论和谈判,后达成“协商一致”。世贸组织的大多数决策都是通过这种小范围的会议和磋商做出的,然后作为既成事实提交给大会。

可见,当今时代所面对的是一个前所未有的一体化国际生产场景,WTO过去的贸易规则显然应对不了这种场景下的问题。作为联合国的下属机构,舍WTO又更没有其他机构能够担此大任,唯此,只有依靠WTO的改革,WTO必须改革。而改革的方向必然是顺应经济全球化和国际生产一体化的大趋势,各国更加大幅度地开放市场,打破壁垒,减少补贴,建立公平竞争的市场规则和企业制度基础。经过中美、日美、欧美以及中欧谈判过程,这一共识基本形成。我们认为,这些谈判,为WTO改革做了必要的准备。

在WTO乌拉圭回合谈判的马拉喀什部长会议上,为了推进贸易与环境问题的解决,通过了“关于贸易与环境的决议”。该决议认为多边贸易体制与环境保护和可持续发展之间没有冲突,贸易与环境领域的政策应当限于贸易政策和能够导致重大贸易影响的与贸易有关的环境政策方面。后来在世贸组织成立后,总理事会下设了贸易与环境委员会。

WTO改革会对中国带来哪些影响?诸建芳表示,美欧日和中国等WTO主要成员国向WTO提交的改革草案均存在分歧。2018年末,中国商务部发布《中国关于世贸组织改革的立场文件》,其中提到WTO改革应维护多边贸易体制的非歧视和开放性,解决贸易规则的公平问题,并保障发展中成员的特殊与差别待遇。在WTO改革进程中,应遵循协商一致的决策机制,规则应由国际社会共同制定。中国仍将坚持当前的利益诉求,即特殊与差别待遇是保障发展中国家享有平等发展权的重要规则,而中国当然是发展中国家的一员。

起初,参加“休息室”讨论的代表由在世界贸易中占据核心地位的四方组成。随着发展中国家在国际贸易中的实力上升,

未来博弈重点:如何解决规则缺失、失当和模糊

贸易与环境委员会的职责是:为促进可持续发展,确定贸易措施和环境措施之间的关系;对于多边贸易体制中的任何条款是否需要修改,提出公开、公平、不歧视的与贸易体制相容的适当的建议。

诸建芳表示,中国在当前的全球政治经济环境下,会以更积极的姿态选择以开放促改革,在全球贸易关系中求同存异。若想在WTO体系内达成各方都可以接受的结果,中国要作出一定的努力,包括削减贸易和非贸易壁垒将有效地缓解其他国家对与中国之间的贸易差额的担忧。改善营商环境,降低外资企业的准入门槛和提供更加公平的竞争环境。加速推进国企改革,重点解决国企受益的补贴等问题,减少国际贸易中以此为由产生的对我国反倾销和反补贴调查。

“休息室”参与者的数量逐渐增加。东京回合时,参与会议的代表一般有8个。发展到今天,参与“休息室”一般有25至30个代表,其中包括传统的四国 、澳大利亚、新西兰、瑞士、挪威,还可能包括一至两个制度转型的国家和许多发展中国家。经常参与“休息室”的发展中国家有阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、埃及、香港、中国、印度、南朝鲜、墨西哥、巴基斯坦、南非和至少一个来自东盟的国家,大多数其他小的发展中国家被排除在会议室之外。这些会议一般也由美欧主导,他们提出议程和方案,然后提供给其他国家讨论。既然美欧同意,其他的国家也都遵从,他们对议程影响力微乎其微。

然而,有了这些共识和大原则,并不会使围绕WTO改革的博弈变得轻松。如何落实这些原则,以什么速度推进改革进程,如何形成规则的细节和实施机制,规则是否有例外,哪些国家能享有例外,都是未来博弈的重点领域。具体而言,在我们看来,规则缺失、规则失当和规则模糊是WTO运作迟滞、日渐失灵的主要原因。而如何解决规则缺失、失当和模糊,也恰恰是未来博弈的重点。

贸易与环境委员会成立后做了大量工作,使环境和可持续发展问题进入了WTO工作的主流,并为多哈回合谈判作出了卓越贡献。多哈回合谈判主要关注以下三个问题:一、WTO规则与多边环境协定之间的关系;二、WTO秘书处与多边环境协定各个秘书处之间的协作;三、消除环境性货物和环境性服务的关税和非关税壁垒。

世贸组织公开承认,Green Room决策的制度安排的确引起众多成员国和民间组织的抗议,但它同时声称:“到目前为止,WTO各成员还没有找到更好的谈判方式。”近几年来,WTO的决策机制越来越受到质疑与批评,WTO的官员、成员国和学者们开始思考改革WTO决策机制的问题。

比如,作为一个由一百五六十个成员组成的集团,WTO要求凡事一致同意显然是一个失当的规则。多哈回合谈判历经20年无果而终受到广泛诟病,浪费了大量时间、精力和成本,还付出了巨大机会成本。其原因之一就是各国难于就关键问题一致同意。同样由于这一原则,美国一国即可阻挠WTO上诉法官遴选进而争端解决机制的运作。再比如,根据GATT到WTO的规则,发展中国家可以享受特殊待遇,但究竟谁是发展中国家基本上靠自我认定,这样的规则缺失和模糊必然导致无休止的争论。

WTO的环保条约体系

二、 “休息室”形成的理论依据和要求改革的原因

我国自从加入WTO后就成为WTO的重要成员,因时常代表发展中国家利益仗义执言,由此也成为受到争议最多的成员之一。经过与美国和欧盟的谈判,中国上下已经形成了必须进一步深化改革、扩大开放,特别是制度型开放的共识。据此,进一步降低关税、减少和取消非关税壁垒,规范和减少政府补贴,实施竞争中性原则,这些都成为我国参与WTO改革谈判的基础。如今,扩大开放的氛围从上到下已然形成。

WTO的环保条约体系主要由WTO宗旨、GATT第二十条、TBT协议、SPS协议等组成。

“休息室”制度形成的理论依据:贸易霸权论

然而,作为一个发展中国家,我们又不能走到另一个极端,放弃自己的发展中国家身份,全盘接受某些国家的要价,盲目地追求所谓“三零贸易”。这不仅对中国不公平,更是对发展中国家的不公平。

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贸易霸权是由占国际贸易份额前几名的国家组成决策集团,领导全球贸易规则的制定和管理。它与WTO运行稳定之间存在着必然的因果关系,不仅有利于提高决策效率,而且有利于国际贸易体系的稳定。否则,国际贸易秩序将陷入混乱无序和不稳定状态。

(作者系北京大学经济学院教授)

1、GATT第二十条

但是,随着不同国家经济实力、贸易份额和国际贸易结构的变化,要求根据贸易实力重新分配权力的力量将改变旧的贸易霸权体系,形成新的决策集团。而旧的霸权国家必定努力维系自己的地位和既得利益,多方将展开激烈争夺。近几年来,美国常常挑起贸易争端,实行贸易保护主义政策,抬高贸易壁垒,对其他国家的经济发展造成不利影响。“水能载舟,亦能覆舟”,依靠霸权国家维持贸易体系,没有合理的机制进行约束与控制,只可能加剧国际贸易的不稳定。贸易霸权在二战后确实起到了帮助战后各国恢复贸易与促进经济发展的作用,但是,随着经济全球化和全球贸易结构的变化,在此基础上建立起来的“休息室”制度已落后于时代发展的要求。

贸易与环境问题一直没有在GATT中占据主要地位,起到的作用也比较有限。GATT中对环境与贸易的规定不多,主要为GATT第二十条的一般例外,是WTO处理相关争议的主要依据。

WTO决策机制改革的原因

第二十条 一般例外

  1. 提高决策效率是根本动因 20世纪60年代开始,大批在国际贸易中占很小比例的发展中国家加入GATT,美国开始质疑GATT的“协商一致”决策机制。美国认为:占世界贸易总额三分之二以上的美、欧、日、加等大国和许多贸易额不到0.2%的中、小发展中国家具有同样决策权力是很不合理的。美国一度主张仿效国际货币基金组织那样的 “加权表决制”,按在国际贸易总额中所占份额分配表决权,或者按欧共体那样按成员国家的大小、实力强弱来分配表决权。然而,各国进出口贸易额是不断变化的,“加权”和表决票数的比例分配很难获得稳定的基数。因此照搬国际货币基金和欧共体的办法均行不通。此后,美国设计和采

本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施以下措施,但对情况相同的

纳了把东京回合达成的9个非关税措施协议与GATT条约分立,单独构成为“守则”,自成体系,由“签约方委员会”管理,听任GATT缔约方或非缔约方自行选择参加的模式。但是此种模式备受质疑,被认为是对非参加国造成事实上的歧视。在WTO成立时,大部分“守则”并入协议,并沿用GATT的“协商一致”决策程序进行贸易谈判。

各国,实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的

由于经济强国不满低效率的“协商一致”原则,而议题的复杂化使谈判进程更加艰难,美欧之间贸易矛盾日益加深,这两个强大的贸易实体对沿袭了GATT传统的决策机制产生强烈的不满。他们强烈要求WTO改革目前的“协商一致”原则,提高决策效率。

变相限制:

  1. 发展中国家参与决策的意识增加 随着发展中国家的强大,发展中国家参与决策的意识增加。一方面,发展中国家的经济实力逐渐上升,他们产生了参与决策的强烈要求,另一方面,决策机制的不民主性和不透明性,将大多数发展中国家排除在议事日程之外,而这些议程的结果将影响他们国家的经济发展和人民的生活。因此,越来越多的发展中国家联合起来,形成该组织中的新的力量,积极抗衡不合理的、陈旧的决策机制,要求对“休息室”决策过程进行改革。

……

为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施;

……

金沙贵宾会网址,与国内限制生产与消费的措施相配合,为有效保护可能用竭的天然资

源的有关措施;

……

注:乙为B款,庚为G款。

2、贸易技术壁垒协议

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TBT协议是在关贸总协定东京回合同名协议的基础上修改和补充的,它的宗旨是:规范各成员实施技术性贸易法规与措施的行为,指导成员制定、采用和实施合理的技术性贸易措施,鼓励采用国际标准和合格评定程序,保证包括包装、标记和标签在内的各项技术法规、标准和是否符合技术法规和标准的评定程序不会对国际贸易造成不必要的障碍,减少和消除贸易中的技术性贸易壁垒。基本要求是避免对贸易产生不必要的障碍,在非歧视的基础上实施,具有透明度。合法目标主要包括维护国家基本安全,保护人类生命、健康或安全,保护动植物生命或健康,保护环境,保证出口产品质量,防止欺诈行为等。简而言之,为了保护环境,缔约国可以出台某种规章和标准,但是这无疑会导致贸易成本的增加,TBT协议就是为了协调这种贸易与环境的关系,使得环境得到保护的同时,不会使贸易受到不必要的损害。

3、卫生和植物卫生检疫规定

SPS协议是在乌拉圭回合谈判中达成的,它确认每一个成员都有权利采取保护人类、动物和植物的健康,并且在对风险进行评估的基础上确定适当的保护健康的标准。它要求各国只能在保护人类和动植物健康的必要的程度上予以实施,必须以科学原则为基础并且在没有充分的科学证据的时候不得继续维持,不得在成员之间造成不公平的或对国际贸易造成伪装的限制。

四、 争端解决实证分析

由于WTO的相关约定都比较简略,使得相关条款无法在纷繁复杂的案件中做到非常明确的适用。但是,WTO提交专家组的争端解决机制,使专家组可以根据具体的案情,来对法律进行解释适用,WTO相对模糊的规定就在适用中变得逐渐明确。因此,对于专家组的解释方法的研究就变得颇为重要。

GATT第二十条适用分析

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关于GATT第二十条的地位,专家组认为它是一个消极规则,不是积极规则,也就是说专家组在缔约方不援引时根本不予审查,不会主动适用。GATT第二十条关于环境保护的描述主要是序言、B款和G款。缔约国试图通过该条来免除WTO义务的成功率极小,根据以往的案例,需要重点注意:

1、GATT第二十条在序言中要求在条件相同的国家之间不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的伪装的限制。根据加拿大诉美国金枪鱼案和汽车弹簧案中的解释标准,可以得知缔约国采取某一措施时不应当是针对某一国家的,而是针对所有国家的一种措施,或对主要国家都有适用,以此来满足序言中的“条件相同的国家之家……”;关于伪装的限制,即此种措施的主要目的应是为了环境的保护,而不是为了排除或限制竞争。当然,这里有解释方法的变迁和争议。

2、B款需要重点满足必要性要求,即缔约国采取此种措施需要考察是否有GATT其他条款可供选择,是否有冲突更小的其他办法以供选择,如果是,则缔约国的措施不能满足必要性的要求。

3、G款要求所保护法益具有可耗竭性,且需要与国内措施一道实施。关于可耗竭性,目前的解释方法不限于矿产资源,空气、动物资源等凡是可以消耗殆尽的资源都具有可耗竭性;一道实施则是指不能只限制进口产品而不限制国内产品,那将构成赤裸裸的歧视。

TBT协议适用分析

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TBT协议在WTO中得到实体适用的案例很少很少,欧共体石棉案目前是仅有的WTO真正对TBT协议进行审查的案件,但是也没有涉及实体分析,仅仅是确定法国的命令属于技术规章。这其中的原因不是缔约国之间没有争端,而是争端往往通过双方磋商达成双边协议解决。在欧共体石棉案中,法国认为含有石棉的产品会对人体健康造成严重威胁,因此发布命令禁止任何含有石棉的产品的生产和进口。上诉机构认为技术规章所适用的产品范围必须是明确的,可以确定某种产品是否属于其约束范围的,且具有强制性。法国的措施规定所有含有石棉的产品均在禁止之列,因此范围可以得到明确,并且该规章是强制性的,要求必须遵守。因此,上诉机构认为法国的命令中关于禁止的部分属于技术规章的范围。

SPS协议适用分析

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目前WTO适用SPS协议的典型案件是欧共体牛肉荷尔蒙案。在该案中,美国和加拿大的生产者利用一种荷尔蒙缓释装置促进牛的生长,并且产品质量很高,这对欧共体的生产者造成了严重的冲击,欧共体遂以保护人体健康为由,禁止进口该类产品。专家组通过分析认为,该种使用了荷尔蒙的产品和欧共体未使用荷尔蒙的产品并无实质性差异,欧共体的禁令仅仅是因为其不使用这种方法生产牛肉。欧共体败诉。该案并未就此结束,基于人们强大的舆论压力,欧共体并没有选择执行裁决,而是继续禁止,并遭到了美国和加拿大的报复。这一定程度上反映了WTO的争端解决程序并不总是有效,打击了成员国对WTO争端解决机制的信心。

五、 结论

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WTO有没有在保护环境呢?很明确,有。从WTO的宗旨,到贸易与环境委员会,再到若干具体的条约及裁决,都说明了WTO为保护环境做出的努力,而且这种努力在不断加强。WTO争端解决机制体现出来的环境保护效果如何呢?可以说,不是很明显。由于WTO的重心在于促进贸易,保护环境似乎只是在不对贸易造成不必要影响的前提下才会体现出来,而既往案例中相关成员国提出的环境保护观点极少得到支持的事实也佐证了这一点。那么我们应如何实现环保的诉求呢?通过WTO争端解决机制来解决相关冲突是风险极大的。可以尝试通过双方磋商达成双边协议等方式来解决相关冲突,这也是国际争端常用解决办法。

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